tháng 10 23, 2023
 |
Mô hình hợp tác công - tư (gọi tắt là PPP) đã và đang được triển khai ở nhiều nước trong nhiều thập niên qua với mục đích tăng cường các nguồn lực để thực hiện các dự án phát triển cơ sở hạ tầng của nhà nước trong quá trình cải cách khu vực công. Trong thời gian gần đây, Việt Nam đang tích cực nghiên cứu và triển khai thí điểm một số hình thức của mô hình PPP. Bài viết này giới thiệu một số kinh nghiệm về vai trò của chính phủ (theo nhóm nước), với mong muốn là nguồn tham khảo hữu ích cho quá trình nghiên cứu, vận dụng mô hình PPP ở nước ta.
1. Vài nét về hình thức đối tác công - tư
Mô hình PPP ra đời và được ứng dụng rộng rãi ở các nước phát triển từ giữa những năm 70 của thế kỷ XX cùng với quá trình xuất hiện và triển khai mạnh mẽ mô hình quản lý công mới ở các nước phát triển, trước hết là các nước trong khối Anh-Mỹ(1). Số liệu thống kê cho thấy, mặc dù không phải quốc gia nào cũng thành công, nhưng với hơn 100 quốc gia đang áp dụng khá hiệu quả, mô hình này là một giải pháp tích cực ở nhiều quốc gia, lôi cuốn khu vực tư nhân tham gia cùng với nhà nước nhằm giảm áp lực chi ngân sách cho các dịch vụ công của chính phủ.
Kết quả nghiên cứu các tài liệu và kinh nghiệm thực tiễn cho thấy, hiện nay không có một định nghĩa duy nhất về “quan hệ đối tác công - tư”. Tùy thuộc các yếu tố về lịch sử, văn hóa, chính sách, luật pháp, tính chất tài chính, mối quan hệ giữa các bên tham gia hợp đồng và mức độ phát triển của từng quốc gia, quy mô và hình thức của mỗi dự án, chương trình hay hoạt động cụ thể, mà cơ chế này được định nghĩa khác nhau. Tuy nhiên có một định nghĩa được thừa nhận tương đối phổ biến: “PPP là công cụ chính sách tạo điều kiện cho việc cung ứng dịch vụ công tốt hơn, hiệu quả hơn, nhờ việc thu hút khu vực tư nhân tham gia trực tiếp cung ứng các tài sản/dịch vụ công đáp ứng nhu cầu của người dân. PPP không chỉ đơn giản là các cơ chế cấp vốn/hạch toán mới, mà là cơ chế để khai thác tối đa các thế mạnh về quản lý, thương mại và khả năng sáng tạo của khu vực tư nhân”(2).
2. Vai trò của chính phủ trong hình thức đối tác công - tư ở một số nước trên thế giới
2.1 Vương quốc Anh
Vương quốc Anh là nước đi tiên phong trong đối tác công - tư với các chương trình tư nhân hóa nổi tiếng của Thủ tướng Margaret Thatcher. Phần lớn khởi đầu của PPP chính là các loại hình đầu tư như BOT, BOOT... Lần đầu tiên khu vực tư nhân tham gia vào cung cấp cơ sở hạ tầng công cộng ở Anh là vào khoảng những năm 1980. Tiếp theo đó, chiến lược “Sáng kiến tài chính tư nhân” đã được triển khai vào năm 1992 làm nền tảng cho các dự án PPP hiện đại(3).
Với quan điểm chỉ những gì tư nhân không thể làm hoặc không thể tham gia thì nhà nước mới trực tiếp làm, nhà nước khuyến khích tư nhân tham gia đầu tư ở hầu hết các lĩnh vực dưới hình thức khoán gọn cho tư nhân đầu tư toàn bộ cơ sở vật chất cho công trình rồi nhà nước thuê lại. Như vậy, cơ sở vật chất vẫn là của tư nhân còn nhà nước chỉ thuê sử dụng và quản lý. Đánh giá chung về chất lượng của các dự án PPP ở Anh cho thấy, mô hình này được triển khai khá hiệu quả, các yếu tố tạo nên thành công do Chính phủ đã có những cải cách kịp thời nhằm đảm bảo phát triển thị trường PPP bao gồm: có khuôn khổ pháp lý và thể chế phù hợp ở cấp quốc gia, khu vực và thành phố hoạt động như bộ phận bảo vệ cho các đối tác tiềm năng. Nó đảm bảo chi tiêu của Chính phủ được xem xét kỹ lưỡng và công bố rộng rãi cho công chúng; có công cụ đánh giá thỏa đáng gắn với quá trình quản lý chương trình đảm bảo dự án hoàn thành đúng hạn mà không ảnh hưởng đến chất lượng; có cơ quan đặc trách, ví dụ tại Ủy ban hợp tác của Vương quốc Anh (Partnership UK) và tổ công tác của Bộ Tài chính được thể chế hóa nhằm hỗ trợ Chính phủ giám sát hoặc hỗ trợ chuyên môn cho các bộ ngành cung cấp hạ tầng cơ sở và dịch vụ công; những dự án chứng tỏ có giá trị cao sẽ nhận được cam kết tài trợ dưới dạng tín dụng cho sáng kiến tài chính tư (PFI)(4); trao quyền cho văn phòng Kiểm toán quốc gia để giám sát độc lập các dự án PPP.
2.2 Cộng hòa Chi Lê
Sự thành công của PPP ở Chi Lê là do Chính phủ thực hiện quá trình đấu thầu minh bạch, rõ ràng và công bằng, khuôn khổ pháp lý mạnh cho các dự án PPP ổn định và có thể dự đoán được; hợp đồng nhượng quyền khuyến khích sự tuân thủ với những kỳ vọng và mức độ dịch vụ đã được định rõ; Luật đầu tư nước ngoài của Cộng hòa Chi Lê bảo vệ nhà đầu tư và đảm bảo về tài chính cho vốn đầu tư của tư nhân(5).
Ba đặc điểm hợp đồng nhượng quyền có tính quyết định đối với sự thành công của hợp đồng PPP của Cộng hòa Chi Lê là tính minh bạch, khả năng dự đoán được và trách nhiệm giải trình. Với việc minh bạch các quyền của hợp đồng nhượng quyền và quá trình trao thầu rõ ràng, các yêu cầu về đấu thầu, điều khoản hợp đồng được công khai và áp dụng như nhau đối với mọi nhà thầu. Khả năng dự đoán trước được đảm bảo rằng khu vực tư biết chính xác quyền lợi, trách nhiệm của họ là gì và có thể định giá điều đó một cách tương xứng. Trách nhiệm giải trình là quan trọng, do vậy, Chính phủ thông qua nhượng quyền có thể thực thi chuẩn mực đồng nhất(6).
2.3 Cộng hòa Nam Phi
Năm 2000, Nam Phi thành lập một đơn vị PPP hoạt động như là đầu mối phối hợp và quản lý các chương trình PPP, các báo cáo đơn vị PPP đều được trình Vụ Ngân sách và Kho bạc nhà nước. Đơn vị PPP thực hiện các nhiệm vụ tư vấn liên quan đến PPP, trong đó có 11 nhân viên chuyên nghiệp. Các chức năng chính của đơn vị PPP gồm: phê duyệt chính thức ở ba giai đoạn chuẩn bị khác nhau của dự án để bảo đảm tuân thủ các quy định của Kho bạc, hỗ trợ kỹ thuật chuyên sâu cho các phòng ban trong việc chỉ định các cố vấn giao dịch, phát triển chính sách, hướng dẫn cụ thể quy trình đấu thầu dự án PPP và các quy định điều khoản hợp đồng PPP, tập huấn, hội thảo, nâng cao nhận thức của công chúng về PPP thông qua các ấn phẩm, trang thông tin điện tử các hội nghị và quản lý Quỹ phát triển dự án cung cấp tài trợ cho các chi phí giao dịch của chính phủ.
Thủ tục và các quy định PPP đang tập trung và điều chỉnh bởi Luật quản lý tài chính công (PFMA) ban hành năm 1999 để điều chỉnh quản lý tài chính của Chính phủ và cấp tỉnh. Mục tiêu của PFMA là đảm bảo sử dụng hợp lý quỹ, xác định trách nhiệm của bên liên quan trong vấn đề tài chính. Việc xử lý được quản lý bởi Kho bạc ở cấp quốc gia và cấp tỉnh. Trung tâm PPP đã được thiết lập để cung cấp hướng dẫn cho các cơ quan cấp tỉnh và khu vực tư nhân liên quan đến quy trình và quy định PPP tham gia.
2.4 Hàn Quốc
Tại Hàn Quốc, mô hình PPP chính thức được triển khai từ năm 1994 cùng với việc ban hành Luật thúc đẩy vốn đầu tư tư nhân vào hạ tầng. Khi Luật được áp dụng vào thực tế, có hơn 100 dự án khác nhau trong lĩnh vực hạ tầng cơ sở đã được triển khai theo hình thức PPP. Tuy nhiên, trong 4 năm đầu, chỉ có 42 dự án được hoàn thành(7). Nghiên cứu về vấn đề này đã chỉ ra các thiếu sót trong Luật năm 1994 và một đạo luật về hợp tác công - tư mới được ban hành vào năm 1999 thay thế cho các luật cũ. Luật này đã cải thiện các hình thức hợp đồng, cách thức xử lý các dự án đơn lẻ, đồng thời quy định bắt buộc phải nghiên cứu tính khả thi khi triển khai dự án và hệ thống xử lý rủi ro khác và thành lập một Trung tâm nghiên cứu triển khai PPP (PICKO). Trung tâm này được sáp nhập với Trung tâm Quản lý đầu tư hạ tầng cơ sở tư nhân (PIMAC) sau khi Luật về Hợp tác công - tư được sửa đổi năm 2005. Theo quy định của Luật về Hợp tác công - tư, PIMAC ban hành kế hoạch thường niên về PPP, trong đó có những chỉ dẫn cụ thể và thực tế để ứng dụng các dự án PPP, đồng thời ban hành Cẩm nang hướng dẫn thực hiện PPP nhằm tạo sự minh bạch, thu hút sự quan tâm của khu vực đầu tư tư nhân. Năm 2001, chính phủ đã ban hành một kế hoạch 10 năm triển khai PPP, cho thấy quyết tâm của Chính phủ Hàn Quốc tập trung vào các dự án theo hình thức PPP. Bên cạnh đó, Hàn Quốc còn thực hiện việc khuyến khích các dự án PPP bằng hình thức miễn, giảm thuế. Trong nhiều hợp đồng, Chính phủ có thể bảo lãnh doanh thu lên tới 90%, qua đó kích thích tư nhân đầu tư do họ hầu như không phải gánh chịu rủi ro doanh thu mà phần rủi ro này chuyển phần lớn sang Chính phủ.
2.5 Philippines
Chính phủ Philippines đã thúc đẩy sự tham gia của khu vực tư nhân trong các dự án cơ sở hạ tầng truyền thống như các lĩnh vực năng lượng, giao thông vận tải, nước, cơ sở hạ tầng phát triển phi truyền thống như thông tin, công nghệ truyền thông, y tế và phát triển bất động sản từ năm 1987. PPP cho phép giải quyết các cuộc khủng hoảng năng lượng đầu những năm 1990 và đã giúp nâng cao chất lượng mạng lưới đường bộ, liên kết giao thông vận tải và các dịch vụ xã hội trong nước.
Chính phủ đã tạo ra một cơ cấu thể chế để hỗ trợ chương trình cơ sở hạ tầng tư nhân. Mỗi cơ quan có một trung tâm xây dựng - vận hành - chuyển giao (trung tâm BOT), là nơi chịu trách nhiệm điều phối việc thiết kế và thực hiện các dự án của mình. Quốc gia, tỉnh và chính quyền thành phố lựa chọn các dự án theo khung khổ. Các cơ quan chuẩn bị một danh sách các dự án ưu tiên, có sự chấp thuận của Ủy ban điều phối và cơ quan phát triển đầu tư kinh tế quốc gia. Chính phủ đã thành lập một trung tâm xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT) để thực hiện các nhiệm vụ: tập hợp tất cả các dự án được đề cử đủ điều kiện cho sự phát triển trong khung khổ dự án BOT; cung cấp tư vấn cho nhà đầu tư nước ngoài kinh doanh tại Philippines trong lĩnh vực xây dựng các dự án cơ sở hạ tầng; cung cấp hỗ trợ kỹ thuật và đào tạo cho các quan chức chính quyền trung ương và địa phương về việc thiết kế và thực hiện dự án; tập trung và hoạt động quảng bá cho chương trình BOT Philippines và dự án cụ thể thông qua các tài liệu quảng cáo và các chương trình đường bộ.
Để thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân vào xây dựng cơ sở hạ tầng, Chính phủ đã xây dựng một chương trình chiến lược truyền thông toàn diện nhằm công khai, minh bạch trong giao dịch với khu vực tư nhân, chiến dịch được phát động trước một tháng nhằm giải thích và đưa ra các biện pháp thực hiện. Để đảm bảo phương tiện truyền thông đã được thông báo về giá thầu, Chính phủ chuẩn bị một bài thuyết trình video về các quy tắc đấu thầu và thủ tục mở thầu, được mở cửa cho công chúng. Chính phủ Philippines cho rằng thành công của dự án chủ yếu là thiết kế của một quá trình đấu thầu minh bạch và nhận thức giữa các bên liên quan(8).
3. Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam
Qua tham khảo kinh nghiệm của một số nước thuộc châu Âu, châu Mỹ La tinh, châu Á và khu vực Đông Nam Á, có thể rút ra một số bài học sau:
- Hầu hết các nước đều xác định ngân sách không phải là nguồn cung cấp vốn chính cho phát triển cơ sở hạ tầng, chính phủ chủ động kêu gọi sự tham gia của thành phần tư nhân và nhà đầu tư nước ngoài. Không tồn tại một hình thức PPP chuẩn và mỗi nước đều có chiến lược riêng tùy thuộc bối cảnh, thể chế, nguồn tài trợ và tính chất của dự án.
- Các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP không có sự khác biệt giữa các nước phát triển và đang phát triển, đó là: phải có khung pháp lý đầy đủ và minh bạch; lựa chọn đối tác có năng lực; tối đa hóa lợi ích cho các đối tác, ổn định môi trường vĩ mô và phân bổ rủi ro hiệu quả.
- Chính phủ đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy, phát triển hình thức đối tác công - tư, thể hiện vai trò là chủ thể tạo môi trường đầu tư thuận lợi nhất để giải phóng nguồn lực và thu hút sự tham gia của các thành phần, lực lượng khác trong xã hội.
Những bài học trên là nguồn tham khảo cho việc vận dụng mô hình PPP trong quá trình đổi mới khu vực công nói chung và cải cách hành chính nói riêng ở Việt Nam. Chính phủ với những công cụ của mình, cần xem xét thực hiện một số công việc sau:
Thứ nhất, hoàn thiện hệ thống cơ chế, chính sách nhằm tạo cơ sở pháp lý cho công tác huy động nguồn vốn tư nhân. Theo hướng này, ở hầu hết các nước hệ thống cơ chế, chính sách huy động vốn rất coi trọng phát huy tiềm năng thế mạnh nội lực, đồng thời chú trọng nắm bắt cơ hội, điều kiện thuận lợi để thực thi cơ chế, chính sách thu hút nguồn lực từ bên ngoài, đặc biệt là nguồn ODA và nguồn FDI. Phối kết hợp nội lực và ngoại lực trong hoạch định, thực thi cơ chế, chính sách.
Thứ hai, ở hầu hết các nước đều thành lập đơn vị quản lý PPP chuyên biệt để giám sát việc xây dựng hợp đồng và quy trình tổ chức đấu thầu. Việt Nam nên cân nhắc tiến tới thành lập một cơ quan chuyên trách nghiên cứu chính sách cũng như làm đầu mối quản lý nhà nước, đào tạo nhân lực và tư vấn, hỗ trợ các bên trong quá trình thực hiện các dự án PPP. Cơ quan này có thể gọi là Trung tâm PPP với nhiệm vụ chính là: nghiên cứu chính sách liên quan đến chương trình PPP, tiêu chuẩn hóa và cung cấp các tài liệu hướng dẫn cho các dự án thực hiện theo hình thức PPP, xúc tiến các dự án đầu tư theo hình thức đầu tư PPP, đào tạo nhân lực tham gia và quản lý các dự án PPP.
Thứ ba, có chính sách phân bổ các rủi ro của dự án hợp lý nhất cho mỗi bên với một quy trình giám sát, phân chia, chuyển giao và kiểm soát rủi ro bằng cách: phân tích các rủi ro của dự án trước khi tiến hành đấu thầu, thành lập những đơn vị hoặc trung tâm chuyên trách về lĩnh vực phân bổ rủi ro nhằm xem xét, theo dõi và tư vấn cho các chủ đầu tư dự án. Ban hành các chính sách, quy chế mới phù hợp cho cả hai bên nhằm cân bằng lợi ích và rủi ro cũng như phân bổ đều cho cả hai bên.
Thứ tư, tăng cường tính công khai, minh bạch, cạnh tranh trong xây dựng quy trình đấu thầu để đảm bảo lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực cũng như trong việc tuyển dụng, thi tuyển vào các chức danh lãnh đạo, quản lý và sử dụng, đánh giá, đãi ngộ cán bộ, công chức, viên chức được giao nhiệm vụ trong lĩnh vực PPP.
Thứ năm, chính sách hỗ trợ của Chính phủ phải mang tính khả thi, đủ sức hấp dẫn nhà đầu tư, đa dạng dưới nhiều hình thức, như hỗ trợ về: vốn đầu tư (vốn góp ban đầu hay còn gọi là vốn mồi); chi phí vận hành (phí duy tu, bảo dưỡng, thu phí…); có các chính sách ưu đãi về thuế phù hợp để tăng tính hấp dẫn cho dự án; bảo lãnh các khoản vay, bảo lãnh doanh thu tối thiểu, tỷ giá…; cam kết bù đắp những tổn thất khi rủi ro bất khả kháng xảy ra để bảo vệ nhà đầu tư (thông qua các phương thức như cho phép kéo dài thời gian nhượng quyền hoặc bù đắp chi phí bằng tiền mặt hoặc các hỗ
0 nhận xét:
Đăng nhận xét